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Licht und Schatten: Folgen der Pandemie für die Beziehungen zwischen der Ukraine und der EU

EU und die Ukraine: Annäherung auch in Zeiten der Pandemie? Foto: S. Hudak

Im ersten Pandemie-Jahr gab es die meisten Hindernisse zwischen der Ukraine und der EU auf der Ebene persönlicher Beziehungen. Das visafreie Reisen in die EU ist für Ukrainer*innen praktisch unmöglich geworden. Es wäre äußerst wichtig, auf ukrainischer Seite die Entwicklung der Immunitätsausweise möglichst bald abzuschließen. Die EU sollte diese dann so schnell wie möglich anerkennen. Doch im Pandemie-Jahr gab es auch positive Tendenzen.

Von Pavlo Kravchuk, Analysezentrum Europe Without Barriers, Kyjiw

Das erste Pandemiejahr ist vorüber. Die Verbreitung von COVID-19 in Europa konnte zwar nicht unterbunden, aber nach aktuellem Stand doch weitestgehend unter Kontrolle gebracht werden. Regierungen, Wirtschaftsräume und Zivilgesellschaften haben sich vom ersten Schock erholt und auf die neuen Bedingungen eingestellt. Die Impfkampagnen laufen allerorten, und in der EU bereitet man sich auf eine zwar eingeschränkte, aber doch anlaufende Reisesaison vor.

Während dieser Zeit haben die Ukraine und Europa auf vielen Ebenen Rückschläge einstecken müssen, aber im Bereich der Personenfreizügigkeit und des freien Warenverkehrs waren in den bilateralen Beziehungen durchaus auch Gewinne zu verzeichnen. Die meisten Hindernisse gab es auf der Ebene persönlicher Beziehungen, Verluste erlitt das Reisegeschäft sowie die dazu gehörige Infrastruktur, etwa die Airlines und Flughäfen. Als Erfolge zu verbuchen sind die gestiegene Anerkennung der Wichtigkeit ukrainischer Arbeitskräfte für die europäischen Volkswirtschaften, verschiedene Gesetzesinitiativen zur Förderung des freien Warenverkehrs und Ansätze zu einer Verbesserung der bestehenden Grenzinfrastruktur.

Im Bereich zwischenmenschlicher Kontakte sind die Belastungen hoch

Im Jahr 2020 ist das Verkehrsaufkommen zwischen der Ukraine und ihren EU-Nachbarländern um die Hälfte bis zu zwei Dritteln eingebrochen. Am meisten zu leiden hatten die Einwohner*innen der grenznahen Regionen, die gewöhnlich jenseits der Grenze einkaufen oder Handel treiben, weiterhin die Arbeitsmigrant*innen, denen der erleichterte Zugang zu Arbeitsvisa verwehrt blieb, sowie Tourist*innen, für die sämtliche Grenzen geschlossen wurden.

Gleichzeitig konnten durch eine flexible Politik seitens der EU-Länder die negativen Auswirkungen der Pandemie abgemildert werden. Polen definierte die Ausnahmen von den coronabedingten Einreiseauflagen maximal großzügig, um sich den Zufluss an dringend benötigten ukrainischen Arbeitskräften zu sichern und ukrainischen Arbeitssuchenden weiterhin die Möglichkeit zu geben, trotz Krise in Lohn und Brot zu bleiben. Ungarn gestattete den Transit durch sein Staatsgebiet und erlaubte außerdem Kurzaufenthalte (bis zu 24 Stunden) ukrainischer Staatsbürger*innen im Grenzgebiet, wodurch Negativeffekte auf die Wirtschaft der beiderseitigen Grenzregionen abgeschwächt wurden.

Dennoch sind im Bereich zwischenmenschlicher Kontakte zwischen der Ukraine und der EU die Belastungen durch die Pandemie als sehr hoch einzuschätzen. Viele ukrainische Bürger*innen hatten erst 2017-2019 die Europäische Union für sich entdeckt, insbesondere in den traditionell auf Russland hin orientierten Regionen. In der im Südosten der Ukraine gelegenen Industriestadt Mariupol stieg die Anzahl der Menschen, die Europa einen Besuch abstatteten, in 2019 auf 14 % gegenüber nur 9% in 2017. In Charkiw, der größten Stadt der Ostukraine, war der Zuwachs mit 21% gegenüber 8% noch deutlicher. 

Das visafreie Reisen galt als die größte Errungenschaft der Ukraine-EU-Annäherung

COVID-19 unterbrach den Prozess des Zusammenwachsens von Ländern und Kulturen und erschütterte das Vertrauen in das visafreie Regime, zuvor einer der greifbarsten, für jeden persönlich spürbaren Pluspunkte der Ukraine-EU-Integration. Für die Beziehungen zwischen der den beiden Partnern ist es insofern äußerst wichtig, die volle gegenseitige Reisefreiheit und das Recht auf visafreie Einreise wiederherzustellen. Doch auf diesem Weg sind einige Hürden zu nehmen.

Derzeit arbeitet die EU daran, ihre Außengrenzen vorsichtig wieder zu öffnen. Die EU-Kommission hat unter anderem vorgeschlagen, denjenigen Reisenden freie Einreise und Reisefreiheit zu gewähren, die über den vollen Impfschutz mit einem durch die EU oder WHO anerkannten COVID-19-Vakzin verfügen und auch Einreisende aus Ländern mit einer 7-Tages-Inzidenz von unter 100 Fällen pro 100.000 Einwohner und einer maximalen Positivrate von 4% der vorgenommenen Labortests wieder zuzulassen.

In der zweiten Maihälfte befindet sich die Ukraine am Ausgang der dritten (andere Einschätzungen sprechen von der zweiten) Welle der Pandemie. Die Zahl der Krankheitsfälle sinkt. Um die 900.000 Menschen (2,2% der Gesamtbevölkerung) haben ihre erste Impfdosis erhalten, die zweite Dosis wurde erst 2000 Mal verimpft. Inzidenzen und Testregime aber entsprechen auf absehbare Zeit nicht den Freigabekriterien der EU. Mit Sinovac ist zudem einer der vier in der Ukraine verwendeten Impfstoffe nicht von der EU oder WHO anerkannt und bereits Geimpfte haben bisher auch nicht die Möglichkeit, ihren Status durch entsprechende Dokumente zu belegen. Dies alles verkompliziert die Perspektive für eine vollständige Wiederaufnahme des visafreien Regimes.

Die Ukraine hat mit der Entwicklung eigener Immunitätsausweise begonnen und die Europäische Kommission um deren Anerkennung ersucht. Es wäre von höchster Wichtigkeit, auf ukrainischer Seite den Entwicklungsprozess schnell abzuschließen, und sich dann in der Europäischen Union zügig und zielgerichtet über eine Freigabe zu einigen, damit das ukrainische Zertifikat in die Liste derjenigen Dokumente aufgenommen werden kann, die eine Einreise über eine EU-Außengrenze erlauben.

An der polnisch-ukrainischen Grenze im März 2020. Foto: PAP/D. Delmanowicz

Arbeitsmigration - weniger Heimkehrende als zuerst gedacht

Die Pandemie hat etwas offengelegt, dessen sich Forschende zu diesem Thema schon lange bewusst sind – Arbeitsmigration ist ein komplexes Phänomen mit vielen Variablen, und politische Veränderungen in diesem Bereich wirken sich häufig ganz anders aus, als zu erwarten gewesen wäre.

Die vorherrschende Panik und die harten Lockdowns der ersten Pandemiemonate erzeugten den Eindruck, ukrainische Arbeitskräfte seien massenweise aus dem Ausland heimgekehrt. In einem Interview ließ sich der Premierminister sogar dazu hinreißen, die absurde Zahl von zwei Millionen Heimkehrern zu behaupten. Faktisch belief sich der Positivsaldo zu diesem Zeitpunkt auf gerade einmal 400.000 Personen, darunter neben den Arbeitsmigrant*innen auch Tourist*innen und andere Reiserückkehrende, was noch immer als hoher Wert gelten muss, aber die Befürchtungen um ein Vielfaches unterschritt. 

Die Ukrainische Nationalbank verzeichnete zunächst einen signifikanten Abfall bei Geldtransfers durch im Ausland tätige Ukrainer*innen. Mitte 2020 äußerte die Bank daher die Einschätzung, aufgrund der Pandemie hätten im zweiten Quartal 2020 bis zu 20% der Arbeitsmigrant*innen nicht im Ausland gearbeitet und senkte ihre Prognose bezüglich der bis zum Jahresende aus Auslandsüberweisungen zu erwartenden Geldeingängen um 20%, von 12,5 auf 10 Milliarden Dollar.

Die anschließenden Entwicklungen jedoch zeigten, dass sich Märkte und Arbeitskräfte den neuen Bedingungen rasch anpassen konnten. Ein Ergebnis war, dass Geldtransfers aus dem Ausland in die Ukraine in 2020 die Summen aus 2019 sogar übertrafen. In Polen als dem Hauptzielland für ukrainische Arbeitskräfte nahm die Zahl der durch ukrainische Staatsbürger*innen gestellten Anträge auf eine Aufenthaltsgenehmigung um 18% auf über 200.000 Anträge zu.

Mehr längerfristige Verträge für Arbeitsmigrant*innen?

Gleichzeitig sank die Zahl der von den polnischen Behörden an Ukrainer*innen ausgestellten Arbeitsvisa um 100.000 Stück. Dies dürften Anzeichen eines Strukturwandels in der Arbeitsmigration sein, der eine Verschiebung hin zu eher langfristigen und regulierten Formen der Beschäftigung bringt. Eine derartige Tendenz zeigte sich auch zuvor schon, doch hat die Pandemie sie offenbar noch einmal verstärkt. Sie hätte in der Folge positive wie negative Aspekte.

Einerseits werden den Zielländern mehr Instrumente in die Hand gegeben, die Präsenz von ausländischen Arbeitskräften in ihren Volkswirtschaften zu regulieren und zu kontrollieren. Arbeitsmigrant*innen selbst sind in längerfristig angelegten Arbeitsverhältnissen generell besser geschützt als in kurzzeitigen. Doch aus Sicht der Ukraine verstetigt sich damit auch der bereits jetzt besorgniserregende Trend eines zunehmenden Verlusts von Humankapital.  

Zudem waren bei weitem nicht alle ukrainischen Arbeitsmigrant*innen in der Lage, ihre persönlichen Strategien an die neue Situation anzupassen. Wirtschaftsflaute, Reduzierung von Verkehrsverbindungen, zeitweise Schließung von Konsulaten und gestiegene Reisekosten (etwa im Zusammenhang mit Quarantäne- und Testvorschriften) haben ihnen den Zugang zu gewöhnlicher Saisonarbeit oder kurzfristigen Arbeitseinsätzen verunmöglicht. Die Suche nach Mitteln und Wegen, Vorschriften zu umgehen, intensivierte sich in diesem Zuge, ebenso nahm die Zahl der Fälle von Urkundenfälschung zu, etwa bei PCR-Testresultaten.

Erwähnenswert ist hier auch die im Februar 2021 ungewöhnlich stark angestiegene Anzahl von Asylanträgen durch ukrainische Bürger*innen in EU-Ländern. Mit 971 Anträgen wurden über 70% mehr als im Vormonat gestellt und der höchste Stand seit Mai 2017 erreicht. Obwohl genaue Daten fehlen, lässt sich aus dem Lagebild schließen, dass es sich hierbei um einen groß angelegten Betrugsversuch handelt, bei dem daraufgesetzt wird, Menschen während der Dauer ihres Asylverfahrens illegal arbeiten zu lassen.

Die Verbesserung der Gesetzeslage im Bereich ukrainischer Arbeitsmigration liegt im gemeinsamen Interesse der Ukraine und der EU. Beispielsweise sind viele Ukrainer*innen, die in den 1990er oder 2000er Jahren in der EU gearbeitet haben, darauf angewiesen, dass ihre Pensionsberechtigung geklärt werden, können sie doch  derzeit weder in der Ukraine noch im Land ihres vormaligen Arbeitgebers Ansprüche geltend machen.

Die Lösung anderer offener Fragen obliegt allein der ukrainischen Regierung. Unter ukrainischen Arbeitsmigrant*innen fehlt es noch immer an Informationen zu Möglichkeiten einer legalen Arbeitsaufnahme in der EU oder einer Rückkehr in die Heimat, zu ihren Rechten und den Mechanismen zur deren Schutz in den Zielländern. Ebenso nicht vorhanden ist eine angemessene Dienstleistungsinfrastruktur seitens des Staates, vom Schutz von Arbeitnehmer*innenrechten bis hin zur Möglichkeit der Teilnahme an Wahlen und der Ausstellung von Ausweispapieren.

Der Warenverkehr - Polen und Deutschland die wichtigsten Wirtschaftspartner

Legt man die Ergebnisse von 2020 zugrunde, so sind die zwei der drei hauptsächlichen Wirtschaftspartner der Ukraine die EU-Mitgliedsländer Deutschland (Gesamtumsatz 7,4 Milliarden US-Dollar) und Polen (Gesamtumsatz 7,36 Milliarden US-Dollar). Sogar während der strengsten Pandemieeindämmungsmaßnahmen gab es Sonderregelungen zur Sicherung ungebrochener Lieferketten bei Gütern und Dienstleistungen und im Ergebnis weitaus weniger starke Einbrüche als im Personenverkehr. So sank der Gesamtumsatz im Handelsvolumen zwischen Polen und der Ukraine nur um 0,58% und das Frachtverkehrsaufkommen an der polnisch-ukrainischen Landgrenze verzeichnete sogar eine Steigerung um 8%. Der wichtigste Handelspartner bleibt China (wie bereits 2019), mit einem Gesamtumsatz von 15,4 Milliarden US-Dollar.

Dennoch gibt es zwei signifikante Problembereiche im grenzüberschreitenden Warenverkehr mit der Ukraine. Zu nennen ist zuallererst die mangelhafte Infrastruktur, die bei hohem Verkehrsaufkommen für lange Grenzstaus sorgt. In besonders angespannten Situationen warten LKW-Fahrer bis zu sieben Tage auf ihre Abfertigung durch den Zoll. Spediteur*innen und Hersteller*innen verlieren hunderte Millionen Dollar aufgrund von Lieferfristüberschreitungen oder verdorbener Ware.

Wegen Schmuggel verliert die Ukraine jährlich etwa 4 Milliarden Dollar 

Der zweite problematische Bereich ist der Schmuggel. Laut Forscher*innen am Ukrainischen Zukunftsinstitut werden jährlich Waren im Wert von mindestens 8,9 Milliarden Dollar illegal in die Ukraine eingeführt. Daneben werden große Mengen von Alkohol und Tabakwaren illegal aus der Ukraine in die EU ausgeführt, bei einer Preismarge, von der es sich auskömmlich leben lässt. Die Verluste, die dem ukrainischen Staatshaushalt aufgrund der durch Schmuggel entgangenen Zolleinnahmen entstehen, werden auf jährlich 4 Milliarden Dollar geschätzt.

Während des Pandemiejahrs wurden Maßnahmen zur Verbesserung der Infrastruktur an der Grenze sowie der Kampf gegen den Schmuggel systematisch weiter vorangetrieben. Im Zuge ihrer Implementierung dürften diese Lösungsansätze die negativen Facetten des grenzüberschreitenden Verkehrs spürbar reduzieren.

Im Laufe des Jahres 2020 hat die Ukraine durch die Verabschiedung der entsprechenden Gesetze die nötigen Voraussetzungen für die Teilnahme an den Zoll- und Warenverkehrssysteme NCTS und AEO geschaffen und mit deren Einführung begonnen.

Die Teilnahme am AEO-System (Authorized Economic Operator oder Zugelassener Wirtschaftsbeteiligter) in der Ukraine war im Assoziierungsabkommen mit der EU vorgesehen. In seinem Rahmen wird Firmen ein spezieller Status verliehen, mit dem  für ihre Ausfuhren eine Art „grüne Welle” eingerichtet wird, d.h. Zugang zu einem schnelleren Zollverfahren, die Nutzung separater Spuren für die Abfertigung an der Grenze und, für die Zukunft sehr wichtig, auch die Anerkennung Zugelassener Wirtschaftsbeteiligter in der EU. Bisher hat nur eine einzige ukrainische Firma den AEO-Status erhalten, potenziell könnte das Verfahren aber helfen, Staus und Lieferverzögerungen zu verringern.

Das neue, computergestützte Zollsystem NCTS besteht in den 35 Unterzeichnerländern des entsprechenden Abkommens (die Länder von EU und EFTA, die Türkei, Nordmazedonien und Serbien). Die Teilnahme der Ukraine stellt den Austausch von Zolldaten und die Nachverfolgbarkeit von Gütern in verschiedenen juridischen Zuständigkeitsbereichen sicher, wodurch der Grenzverkehr erleichtert und illegalen Einfuhrtricks vorgebeugt wird. Die EU steht der Ukraine derzeit bei der Systemimplementierung zur Seite, 2022 soll der Anschluss bereits vollzogen sein.

Die Straße an der ukrainisch-polnischen Grenze wird renoviert. Foto: YouTube

Infrastruktur - eine langsame Entwicklung

Auch bei der Verbesserung der schlechten Infrastruktur konnte die Ukraine Fortschritte verbuchen, indem Lösungen teils aus dem eigenen Staatsbudget, teils mit Unterstützung der europäischen Partner*innen finanziert wurden.

In 2020 wurden einige der in besonders kritischem Zustand befindlichen Straßen im Grenzgebiet mithilfe des sogenannten „polnischen Darlehens” saniert, in dessen Rahmen bis zu 100 Millionen Dollar an Mitteln zur Verfügung stehen, das jedoch an die Bedingungen einer OECD-Beteiligung geknüpft ist.

Leider hat sich aufgrund dieser Vorgaben die Antragstellung über die vergangenen 6 Jahre hingezogen und ist noch immer nicht abgeschlossen.

Abschließend lässt sich sagen, dass sich trotz der beschriebenen Einbrüche und Probleme der freie Verkehr von Personen, Waren und Dienstleistungen zwischen der Ukraine und der EU in der Pandemie gut gehalten hat. Die Perspektive für die Wiederaufnahme touristischer Reisen unter dem visafreien Regime ist bereits sehr real.

Reformschritte wurden unternommen, um die gravierendsten Probleme in den Grenzregionen in Bezug auf den Zustand der Infrastruktur, des Schmuggels und des Zeitverlusts durch Abfertigungsprobleme systematisch anzugehen. Dennoch zeigen sich Fortschritte nur langsam. Eine Beschleunigung würde den politischen Willen der EU, der betroffenen Mitgliedsländern wie auch der Ukraine voraussetzen. An erster Stelle stünden hierbei die Fragen im Zusammenhang mit dem für Infrastrukturmaßnahmen wie Instandsetzung von Straßen und Abfertigungsanlagen vorgesehenen „polnischen Darlehen” sowie der verbesserte Datenaustausch zwischen den Zollbehörden der Ukraine und der EU-Länder. 

Zudem sollte die EU in Bezug auf die Wiederaufnahme des visafreien Regimes ihr Möglichstes tun, um ukrainische Immunitätsausweise nach deren Einführung so zügig wie möglich anzuerkennen. Zwischen der Ukraine und der EU gibt es weiterhin zahlreiche Probleme im Bereich der Arbeitsmigration, deren Lösung für die Arbeitnehmer*innen und ihre persönliche Sicherheit sowie für die Volkswirtschaften auf beiden Seiten von größter Wichtigkeit wäre. Soziale Absicherung, Information und politische Rechte der in der EU arbeitenden Ukrainer*innen sollten auf der Agenda sowohl der ukrainischen Regierung als auch ihrer europäischen Partner bleiben.

Aus dem Ukrainischen von Beatrix Kersten.

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